顺德是在集体土地上成长起来的全国百强区，然而长期以土地换发展的发展路径，造成了土地开发强度高、“挂起”土地占比达的问题，其中又以集体工业用地问题尤为突出：顺德现存村级工业园382个，占地13.5万亩，占全区工业用地57%，却仅贡献4.3%的税收，空间破碎、土地低效、环境安全风险高压力大。表象空间问题反映的是背后深层次的体制机制障碍：一是固化的边界——以集体二级经济体制为主体，自下而上的发展路径固化了小单元、分散化的权属边界，形成了分散破碎的空间格局、边界林立的利益藩篱。二是分歧的利益——集体土地产权关系错综复杂，单一“微利”项目难以撬动集体“租金依赖”的利益格局，另一方面政府在集体土地上相对失位造成公益诉求难以保障。三是有限的政策——由于集体土地权能仍然不完整，城乡土地二元困局仍旧存在，导致要素资源无法自由流通。为此，城市问题的解决日益需要政策与机制创新。该项目作为指导顺德区村级工业园升级改造工作开展、推动高质量发展的总体规划，通过摸清一本台账、共绘一张蓝图、制定一份指引、拟订一套政策、落实一个计划，将空间与政策进行融合，回归规划作为“空间型公共政策”的本质，以制度创新探索高质量发展的路径，推动国土空间的重构和利益关系的重组。